2018年，2003网站太阳集团金融管理研究中心與中國人民銀行長沙中心支行聯合開展課題研究（彭建剛教授為項目負責人之一），承擔中國人民銀行總行項目“普惠金融與貨币政策研究”和“普惠金融指标體系建設與地方普惠金融發展政策研究”，已提交課題研究報告。

“普惠金融與貨币政策研究”項目的核心成果，于2018年12月10日以《普惠金融的貨币政策支持》為題在《金融時報》理論版發表。該項目團隊對近些年普惠金融的發展及相關貨币政策的實施情況進行了實地調研，深入剖析了貨币政策對普惠金融的作用機理，分析存在的問題，提出了與開發性普惠金融相關的貨币政策理念，為普惠金融的貨币政策支持提供了新的思路。

為中國改革開放和地方經濟發展服務，是高等學校雙一流建設的重要内容。與國家金融管理機構聯合開展科學研究，是高等學校金融學科理論聯系實際的有效方式。

 

附： 《普惠金融的貨币政策支持》（金融時報）全文

 

普惠金融的貨币政策支持

（ 金融時報 2018-12-10 09:30 ）

    近年來，在《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》實施中，我國普惠金融領域基礎金融服務覆蓋面方面雖然取得重大進展，但在信貸可得性方面與發達國家比較尚有距離。中央銀行作為貨币政策的制定者，是推動普惠金融發展的重要主體之一，已推出并實施了一系列貨币政策，不斷引導和促進金融資源向普惠金融領域傾斜。但針對當前普惠金融發展面臨的問題和普惠金融發展階段的新變化，仍有必要深入思考貨币政策的制定和實施如何能夠更好地推動普惠金融發展。

貨币政策與普惠金融的關系及作用機理

（一）貨币政策與普惠金融的關系

1.發展目标的一緻性。在貨币政策最終目标中，盡管穩定物價往往被視作第一位的，但同時也要兼顧經濟增長、充分就業和國際收支平衡。而普惠金融提出就是聯合國為了實現“千年發展目标”中的“根除極度貧困和饑餓”而提出。在中國，發展普惠金融不僅有利于促進金融業可持續均衡發展，還是實施鄉村振興戰略、緩解城鄉發展不平衡的重要舉措，與經濟發展方式轉型升級和包容性經濟增長間具有緊密的聯系。從這一層面看，貨币政策實施與普惠金融發展在目标上是一緻的。

2.貨币政策能夠影響普惠金融發展。普惠金融強調金融服務的可得性。相較于基礎金融服務，提升正規金融機構的信貸可得性往往難度更大，需要各類經濟政策的支持配合。一方面，不同類型貨币政策的實施會引起信貸量或利率價格的變化，對信貸可得性産生影響。如在信貸規模擴大或基礎利率降低時，銀行會進行信用擴張或調低貸款價格，普惠對象獲得信貸的可能性及其承受能力就更高；另一方面，準備金率等傳統貨币政策工具和中期借貸便利等新型貨币政策工具的運用，也可引導資金流入普惠金融領域。

3.普惠金融發展反作用于貨币政策的實施。這不僅體現為普惠金融可以影響貨币政策目标的選擇，即普惠金融發展程度的提升，更有利于穩定物價這一最終目标的實現，還體現在更高的普惠金融水平能提高以利率作為貨币政策工具的有效性。

（二）貨币政策對普惠金融發展的作用機理

1.内部機理。運用不同的貨币政策工具調控利率水平和信貸規模，作用于金融機構的信貸行為和金融産品的價格，進而對普惠金融發展産生影響。如存款準備金率對金融機構流動性有着直接影響，并直接作用于普惠金融領域的信貸資源數量。存款準備金政策中的差别準備金率和定向降準政策，則有針對性地影響對應金融機構，保證普惠金融領域内的信貸投放規模。再貼現和再貸款政策在為金融機構提供流動性的同時，還發揮着促進結構調整、引導資金流向的作用。中期借貸便利以及抵押補充貸款的使用能對金融機構的流動性以及利率價格産生影響，具有更強的定向調控功能，能夠引導金融機構重點支持普惠金融領域發展。

2.外部機理。由于外部環境帶來的摩擦，貨币政策在傳導中可能會産生效率漏損。由于宏觀經濟環境變化引發的貨币政策類型改變會對信貸規模和利率水平産生影響，進而作用于普惠金融的發展。實施貨币政策能否作用于普惠金融的發展還應考慮貨币政策的配套機制、優化機制和保障機制。配套機制包括信用體系建設和風險分擔機制，配套機制越健全的地區，金融機構更願推動信貸資源流入普惠金融領域。優化機制則體現在貨币政策工具的創新中，根據貨币政策實施和傳導出現的新問題，必然要對貨币政策工具進行創新。保障機制則由政策效果評估和金融監管構成，合理的效果評估方式和恰當的金融監管更能保障預期實施效果的實現。貨币政策的實施及效果不僅要激勵資金投放于普惠金融領域，更要與新型生産方式和經濟發展結合起來。

目前支持普惠金融發展的貨币政策工具

近年來，人民銀行運用偏數量調控型和數量與價格調控兼具型的貨币政策工具，通過調控貨币數量和貨币價格激勵并引導金融機構積極開展普惠金融業務，并将普惠金融貨币政策效果納入宏觀審慎評估體系，以監督相關貨币政策的貫徹實施。

（一）偏數量調控型普惠金融貨币政策工具

1.存款準備金。實施差異化的存款準備金率，引導和支持銀行機構大力發展普惠金融，具體包括差别存款準備金制度與定向降準。2010年，人民銀行将存款準備金作為一種結構性調控工具，從銀行機構規模大小、服務對象等方面精細化政策的實施。2015年10月，實施定向降準支持金融機構類型和貸款範圍不斷擴大。2018年3月，将“農行縣級三農金融事業部”正式納入定向降準政策範圍。

2.抵押補充貸款。為支持國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展而對金融機構提供的期限較長的大額融資，人民銀行2014年4月創設了抵押補充貸款。2015年10月，人民銀行将抵押補充貸款的對象擴大至國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行，加大支持三家銀行發放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民币“走出去”項目貸款等。

（二）數量與價格調控兼具型貨币政策工具

1.再貼現。在推進普惠金融發展中，人民銀行分支機構加大再貼運用力度，以引導金融機構加大對小微企業票據融資的支持。2008年以來，為有效發揮再貼現促進結構調整、引導資金流向的作用，人民銀行進一步完善再貼現管理，如适當擴大再貼現的對象和機構範圍，通過票據選擇明确再貼現支持重點，進一步明确再貼現可采取回購和買斷兩種方式以提高業務效率等。

2.再貸款。分為支農再貸款與支小再貸款。支農再貸款是指人民銀行為引導地方法人金融機構擴大涉農信貸投放，降低“三農”融資成本，對其發放的信貸政策支持再貸款。支小再貸款指向轄内小型城市商業銀行（按人民銀行确定的标準）、農村商業銀行、農村合作銀行和村鎮銀行四類地方性法人金融機構發放的中央銀行專項貸款，用于解決其發放小微企業貸款的流動性需求，降低融資成本。為确保低成本資金的流向,人民銀行還對借款人的再貸款資金用途、累計發放涉農等貸款金額以及相應的貸款利率做出了具體規定。

3.中期借貸便利。人民銀行于2014年9月創設，意在提供中期基礎貨币的貨币政策工具，引導符合宏觀審慎管理要求的商業銀行、政策性銀行加大對小微企業和“三農”等重點領域和薄弱環節的支持力度。

（三）宏觀審慎評估監督普惠金融貨币政策實施

從2016年起，人民銀行開始實施金融機構宏觀審慎評估，從七大方面對金融機構經營行為進行多維度的引導，确保廣義信貸合理均衡增長。總體來看，當前人民銀行主要是通過調控貨币數量供給，同時适當兼顧貨币價格的方式，來激勵和引導金融機構積極發展普惠金融。

普惠金融視角下貨币政策存在的問題

（一）貨币政策工具的設計、考核、評估等問題

一是央行資金支持工具期限與實體經濟生産經營周期不匹配、利差政策規定限制了普惠金融領域貸款利率的風險覆蓋能力、央行政策資金管理使用欠到位容易導緻金融機構政策套利、定向降準政策分檔較為粗略導緻激勵作用有限等問題。二是金融脫媒、影子銀行、不穩定的貨币需求以及利率市場化進程的基本完成使得以數量型調控為主的貨币政策效力有限，以數量型調控的貨币政策與解決去杠杆和防風險“結構問題”的政策目标匹配性不強。三是普惠金融貨币政策與其他政策之間欠協調甚至目标沖突，具體體現為貨币政策目标與宏觀審慎管理的協調配合不夠、普惠金融的政策性與銀行經營的商業性存在博弈以及政府在發展普惠金融中的角色定位不清。

 

（二）貨币政策作用對象、實施環境問題

一是金融機構因組織體系不健全等因素造成的有效供給不足，金融産品和服務種類不夠豐富以及金融産品、服務雙方間供需不匹配等金融機構内部問題。二是信用體系滞後和金融生态環境欠佳等普惠金融貨币政策實施環境仍需不斷優化的問題。三是針對提供普惠金融服務的金融機構的風險分擔機制和支持普惠金融進一步發展的農村産權要素流轉機制不夠健全等問題，都阻礙了普惠金融貨币政策作用的有效發揮。

貨币政策支持普惠金融發展的新思路

（一）普及性普惠金融的局限性

目前，我國普惠金融發展立足于向弱勢群體提供金融産品和服務，強調大衆享有金融服務的機會與權利，實現金融服務在地理上和手段上的可及性。但普惠金融實踐僅停留于普及性層面是不夠的，供血式支持不足以為經濟的充分、平衡發展提供内生動力。為此，需要采用将社會弱勢群體的生産與現代化産業有機地聯系為一個整體的分工模式，促進普惠對象能力開發，發展造血式與商業可持續相統一的普惠金融。因此，有必要發展基于分工協作的開發性普惠金融。

（二）開發性普惠金融的新理念

開發性普惠金融是基于價值創造力和産業鍊創新驅動增長的一種新的發展模式，是普惠金融與産業鍊有機結合的産物。在服務于金融弱勢群體這一基本導向下，強調通過金融促進産業轉型升級，提高勞動生産率，将弱勢群體的生産與現代化産業有機結合，重視引導和扶持産業鍊的分工協作，重視落後産業與現代化産業的有機對接，為弱勢群體和落後産業轉變其生産方式提供對應的金融支持。同時，注重構建多層次的信用體系，隻有對弱勢群體的信用狀況進行科學、合理的評估，才能防範普惠金融産生的風險，維護整個金融市場的安全和穩定。

（三）基于開發性普惠金融的貨币政策

近年來人民銀行運用貨币政策引導金融機構支持普惠金融發展發揮了積極導向性作用，提高了金融服務普及率，打通了普惠對象獲得低成本資金的通道。但貨币政策若不能引導低成本資金運用于生産發展，難以發揮普惠資金對弱勢群體增産增收的帶動作用。較高服務成本與較低資金使用效率也不利于普惠金融業務可持續性發展和金融穩定。因此，貨币政策支持普惠金融不僅為了将普惠資金送到農戶手中，更應使農戶産生積極信貸需求，将資金用于發展生産。為此，應當改變供血式的金融支持模式，以開發性普惠金融為導向。引導資金投入，支持弱勢群體轉變生産方式，進入新型的生産集體，以主導産業的龍頭企業為核心，支持上遊的農戶與中小微企業進行資金融通，以産業鍊創新驅動的方式使弱勢群體分工合作，提高其對金融資源的使用效率，從而實現整個産業鍊的價值創造。人民銀行在繼續支持普及性普惠金融的同時，應将金融要素的支持力量向開發性普惠金融偏移，通過與政府政策支持的協同作用，促進開發性普惠金融産業鍊創新驅動、價值創造力、多層次信用體系建設、人力資本提升等多重目标的實現，使普惠資金在金融弱勢群體中實現内部造血，激發欠發達地區的經濟和産業發展内生動能，實現經濟可持續發展。

支持普惠金融發展的貨币政策及相關建議

（一）打好數量型與價格型貨币政策的“組合拳”

促進普惠金融發展，不僅要依靠單一類型貨币政策發揮作用，更需數量型與貨币型貨币政策互為補充、配合實施。一是注重創設專門進行價格型調控的貨币政策工具，或創新已有貨币政策工具的調控方式，增強其價格調控功能。通過增加價格型貨币政策工具的數量和種類，不僅在數量規模上引導金融資源向普惠金融領域傾斜，還在利率價格進行引導，促進“融資貴”問題的解決。二是仍需充分發揮數量型貨币政策的作用，實現價格型與數量型調控的默契配合。随着利率傳導機制逐漸完善，與現行結構性政策目标的匹配度更強，為價格型貨币政策發揮作用奠定了基礎，但價格型貨币政策效能有限，應需堅持價格型調控與數量型調控相結合，共同發揮作用。

（二）推進開發性普惠金融的貨币政策

開發性普惠金融在支持優勢品牌和特色鄉鎮培育建設中，能圍繞産品生産與運輸自發地帶動加工産業、輕工業、物流業的興起與發展。随着供應鍊與産業鍊的延伸，農産品的生産環節不斷增多，生産層次不斷深化，需要更多的資金支持以及更加多元的金融服務。金融機構可随之挖掘更廣的服務市場、創新渠道與利潤空間。而在産業鍊的初創時期，需要貨币政策予以支持，引導農業産業化龍頭企業、新型家庭農場和專業合作社等新型農村經濟主體對農戶的帶動幫扶，構建有機循環的産業生命體的雛形。金融機構和國家金融管理部門在推行開發性普惠金融業務時，需要将涉農信貸、中小微信貸以及政策性信貸等金融工具整合在一起，對普惠金融服務對象及其産業鍊上的其他經濟主體進行系統性融資。将農戶、農村小微企業和農業龍頭企業納入到應收賬款融資專項行動，試行和逐步推進在農業産業鍊開展保理業務，并實施相關優惠利率。

（三）建設良好的信用生态環境

信用建設是普惠金融可持續發展的基礎，也是實施推動普惠金融發展的貨币政策的重要配套機制。一是推進信用信息庫建設。不僅要補充已建立信用信息庫中的信息缺失，還要繼續擴大信息庫的縱向和橫向的覆蓋面積，在最大限度上減少“信用信息白戶”的數量。考慮到開發性普惠金融對新型生産集體的支持，還需單獨建設針對新型生産集體的信用信息庫，防止信息孤島的出現。二是健全失信約束和守信激勵制度。不僅要落實對自然人和法人的約束與激勵，包括針對開發性普惠金融支持的新型生産集體，将信用情況與産業鍊系統融資業務的準入機制和銀行提供的結算服務等挂起鈎來，還需在政府層面進行健全。如評選“信用示範區”、或構建信用發展指數區分信用狀況不同的地區，并将這種差異體現在金融機構的融資服務上。三是重視數字普惠金融的發展，深化移動互聯網、大數據、人工智能和區塊鍊等數字技術在普惠金融領域的應用程度，便捷普惠金融服務的開展，使更多的社會成員得到信用。

（四）健全農村産權流轉抵押中介服務體系

普惠金融的發展，特别是開發性普惠金融的推行，将帶來農村地區生産方式的轉變，進而涉及農村産權的流轉與抵押。因此，完善和突破相關法律法規，健全農村産權流轉抵押的中介服務體系十分必要。一是建立以政府為主導的産權信息平台。在平台建設時，既可以直接在各自轄域内建立相應的産權信息平台，也可以聯合其他地區共同建設。農村産權信息平台需與市場連通，并及時發布産權流轉、抵押的意願及條件，引導産權流轉抵押成規模、成批量完成，提高産權流轉交易和抵押融資工作的效率。二是構建以政策性評估為主導，商業性評估機制為補充的農村産權評估體系。評估中介服務既可以由政府成立專門的機構來提供，也可以引導商業主體自發地建設和成立。此外，應抵押物處置機制。産權抵押物處置可以通過政府主導的産權經營管理平台托底收購和抵押人所在的基層集體托底回購兩條渠道完成，以減輕金融機構的風險與損失，也能避免土地等産權因摞荒、貶值或因退出市場而不能實現金融價值。

（五）完善普惠金融風險分擔機制

普惠金融風險分擔機制主要從政府、擔保公司以及保險公司三方面構建，為金融機構開展普惠金融業務提供風險保障和損失共擔。政府需要加強财稅力量整合，對普惠金融相關各部門進行統籌規劃，把分散的政策措施與具有普惠性質的政策資金結合起來，協調作用發揮合力。擔保公司拓寬業務類型，增加擔保方式的靈活性，合理評估擔保項目中的風險，建立銀行體系和擔保體系之間的經營風險共擔保制。金融機構完善農村擔保與小微企業擔保的審批、評估、管理、處置流程。政府助力健全擔保配套市場，完善産權法律法規，全面推進抵押擔保制度創新。保險公司應當深度調查農戶與農村企業的保險需求，加大創新力度，增加保險品種，擴大保險覆蓋面，并根據不同農作物及畜牧産品的生産周期與生産特點靈活設計保險産品，滿足多樣化需求。

（課題組長：馬天祿，副組長兼項目負責人：王佑元、彭建剛，課題組成員：羅世樂、羅世文、張麗康、黃小雄、胡月、徐軒、殷緒螺、周鴻衛、周再清、魏仁義）

（作者: 中國人民銀行長沙中心支行、2003网站太阳集团聯合課題組 編輯:梁豔珍 ）